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摘要编辑

  • 國際的社區林業始於1970年代的第三世界國家,為以社區為基礎的森林資源管理,是相對於科學林業的新典範。

台灣的社區林業計畫是2002年才由林務局推動,其分三階段,目前大多數個案皆屬第一階段,第二階段計畫不到 十例,尚未有任何社區進入第三階段。本文以第一階段社區林業計畫為材料,分析其執行機制及其面臨的問題。 發現林務局自2004年開始讓林管處審查社區林業計畫,2006年訂定社區林業標準作業程序 (Standard Operation Procedure,SOP),提整申請梯次為一年兩次,補助經費放寬上限到廿萬元,設定範 疇內容於:自然資源調查、森林保護和森林育樂。而第一階段社區林業計畫所面臨的問題包括:文書/會計核銷嚴 格、無考核監督制度、社區本身內部問題、推廣社區林業的疑惑、法規問題及林務局人力不足導致承辦社區林業計 畫專員業務量大等。

  • 另外,權力配置是社區林業推行的關鍵問題,台灣社區林業計畫並未著重社區培力的部分,然而,社區培力卻是社區林業是否成功很重要的關鍵。

台灣社區林業計畫說明编辑

  • 因應國際自然資源管理的分權變動,林務局於2002年3月推行「社區林業-居民參與保育共生計畫」,於之後更名為「社區林業計畫」,鼓勵社區民眾參與社區林業計畫,台灣社區林業分為三階段(行政院農業委員會林務局 2008):

第一階段「理念宣導及人才培育計畫」编辑

  • 本階段分為起步型計畫(第一次提出申請者;每案補助10萬元以下)及進階型計畫(已執行過起步型計畫並依規完成成果結報,且經管理處評估成效良好者;每案補助20萬元以下),社區一年可以提二案(一年審查兩梯次),透過提供經費補助第一階段社區林業計畫,藉由計畫執行過程,凝聚社區共識並認識社區自然與人文資源,進行社區營造工作,並在社區參與計畫的過程中,適時導入自然保育、永續發展的理念和做法,以培養居民社區意識及永續經營其社區的能力。

第二階段「林業示範社區營造計畫」编辑

  • 第一階段計畫執行成效良好之社區,可申請晉級第二階段示範社區,本階段含第一年(為期一年)示範社區之先期整體規劃,補助經費以新台幣100萬元為上限,以及第二年至第四年(為期三年) 示範社區之行動計畫,每年補助經費以150萬元為上限。
  • 本階段用意在養成社區永續經營人才及引導居民參與之精神外,並在規劃及行動過程中,讓具有資源管理或林業專長的人才參與,以協助示範社區實際參與森林資源的協同管理,並進一步做好社區土地整體發展規劃。計畫實施地點包括社區及鄰近週邊森林或具生態保育宣導、教育功用等設施之規劃與營運。

第三階段「森林協同管理計畫」编辑

  • 第二階段執行成果良好之社區,可於執行第二階段行動計畫之第三年,研提社區林業第三階段計畫構想書。構想書通過審核後,與本局簽訂一年一期之協同管理或託管契約,執行第三階段計畫。
  • 目前台灣推行社區林業已七年,雖然申請社區林業計畫案件多,但大部分仍停滯在第一階段,通過第二階段審核的社區不到十例,尚未有任何社區進入第三階段計畫。

台灣社區林業的演變编辑

  • 社區林業自2002年推行以來,由於是不同於以往林業典範的自然資源管理方式,林務單位以及社區方面皆在學習並調適,也就是大家都處於邊做邊學的狀態,因此在社區林業推行幾年後,林務局針對社區林業計畫在體制上做了改變,以符合現實面的需求。
  • 林務局在2004年將第一階段社區林業計畫審查權力交付予各林管處,減少公文在各行政機關之間流轉的時間,因應大量社區參與第一階段計畫之實行,利於大量社區林業計畫的審核,並且,林管處對於轄區內情況較為了解,避免了林務局對社區狀況不明確的情況發生。
  • 自林務局推行社區林業以來,除了計畫開辦第一年參與社區較少外,其餘每年參與第一階段社區林業計畫之社區相當踴躍,如表一。從統計數據中可以發現到:2006年參與計畫社區較往年少。這是因為第一階段社區林業計畫自2002年開始因為參加計畫社區踴躍,故而逐年增加梯次,從2002年2梯次到2003年3梯次,而在2005年林務局更擴辦第一階段社區林業計畫,由原本3梯次增為4梯次,希望能夠增加社區申請第一階段社區林業計畫的個案。然而,一年要辦理4梯次的計劃對林務單位而言確是無法負荷,一年4梯次也就是說平均每個梯次只有3個月的審查期,每個社區個案都要經過工作站初審,再到林管處複審,通過複審之後,還須邀請各專家學者一同會審,最後,還要辦理會計核銷(黃書娟 2007)。整個流程相當繁複,要在三個月內完成程序,時間相當吃緊,在這樣的情況下可能無法有效審查社區個案,並且經過三年執行社區林業的過程中,林務局也在思考制定標準作業程序的可能性。基於種種原因,林務局在2005年11月制定社區林業計畫標準作業程序(Standard Operation Procedure,SOP),並於隔年執行。社區林業標準作業程序將原本每年4個梯次的第一階段林業計畫,改為每年2階段,審查時間為每年2月及8月。
  • 除此之外,原先第一階段社區林業計畫的申請經費每件最高10萬元,變更為兩種補助方式:一為起步型,對象為第一次提出申請者, 每案補助金額10萬元以下;另一為進階型,對象為已執行過起步型計畫並依規定完成成果結報,並且經林管處評估成效良好之社區,每案補助金額20萬元以下(行政院農業委員會林務局 2008)。將第一階段社區林業分兩種補助方式,不但較符合現實社區所需執行計畫之經費,與其他部會社區營造計畫補助金額也不致相差太多。
  • 2005年4月行政院提出之「台灣健康社區六星計畫」,以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向作為社區發展的目標,稱之為「六星」,並以新故鄉社區營造計畫為基礎,擴大其面向與範圍。同時為促進社區健全多元發展,鼓勵社區透過自我評鑑的方式,提出社區整體發展的藍圖與配套需求,整合政府目前相關部會既有計畫資源,分期分階段予以輔導,協助其發展(內政部六星計劃社會治安聯合推動小組 2008)。社區林業屬於環保生態這個面向,為了與環境景觀有所區隔,並且解決社區林業各課室業務重疊的問題,將社區林業的五個篇章:資源調查篇、林政篇、水土保育篇、造林綠美化篇以及育樂篇,將造林綠美化篇刪除並修改為三個篇章:自然資源調查篇、森林保護篇和森林育樂篇。

執行第一階段社區林業計畫面臨的問題编辑

  • 體制面
  1. 無考核、監督機制:社區林業計畫的執行,雖然林務局規定每月必須訪視社區,卻往往流於形式,對於社區更進一步的追蹤則得端看承辦人員的態度,無考核、監督機制的情況,導致無法評估社區林業的執行是否有效。
  2. 權力配置問題:社區林業最基本的原則就在於地方參與培力,藉由地方民眾參與管理,下放經營管理權,慢慢賦予地方民眾管理權,以期達到「共管」的目標。然而,在台灣的社區林業裡,林務單位仍然是權力的掌控者,缺乏社區角色的定位,忽略了一開始讓在地民眾參與的目的,演變成林務業務單並無積極扮演其角色也未能對社區進行培力的動作,造成「沒有培力的去中心化」的窘境。
  3. 法源、法規問題:第一階段社區林業計畫行之有年,每年申請的社區個案相當踴躍,但是,必須注意到的是:社區林業最終的目的在於藉由「共管」機制使森林資源能夠永續展。然而,台灣的社區林業仍然屬於由上而下的林業管理模式,缺乏權力移轉、去中心化的法源與政策機制,政府依然保有經營管理的決策權,導致多數利益還是掌控在社區精英與林務單位手上,與社區林業的訴求不符,失去當地民眾參與的意義。
  • 執行面
  1. 社區與林務單位動機與目的缺乏共識:林務單位之所以發起社區林業的目的在於解決林業典範時期的衝突,並且企圖藉由與社區之間的共管機制,使森林資源能夠永續發展利用。而社區方面,則是對於社區林業發展成功的社區有憧憬,例如達那伊谷山美社區因為護溪護魚運動,使其社區得以藉此發展生態旅遊,社區民眾得到豐厚的利益,這樣的情況導致社區之所以欲申請社區林業是為了發展生態旅遊,增進社區或者部落的收入。這樣的認知差距使社區與林務單位之間,在真正執行社區林業計畫時無法達成共識。
  2. 社區本身內部問題:社區若是社區發展協會理事長與村里長理念不同,就會出現兩大派系,使得社區內部沒有共識,社區的運作就會發生困難,社區林業計畫也就很難繼續執行下去。
  3. 會計核銷嚴格、文書作業要求高:第一階段社區林業計畫的核可率近八成(張慧嫻 2005),但是因為會計核銷嚴格,整個經費核銷太久影響到社區林業計畫的效率,並且對於會計核銷表要求嚴格,不應該要求社區必須做出與政府相同的核銷表才能通過。另外,林務局對於社區所提出的文書內容要求高,若是沒有相關專業人士的幫助,社區很難獨力完成要求之文書資料。
  4. 社區林業業務量大、林務單位人力不足:社區林業的業務量因為普遍社區接受度高而增加,但是林務單位沒有獨立出社區林業的作業單位,林務單位人力不足,而承辦社區林業的承辦員也因為必須兼職各類業務,使社區林業業務被其他業務排擠,承辦員無法專於社區林業的辦理。
  5. 推廣社區林業的疑惑:社區林業計畫的對象一開始是國有林附近的原住民,而計畫更名後擴展了社區林業的業務範圍,不只是原住民,只要任何與林業有關計畫之社區參與,都列入社區林業計畫申請的範疇,越來越多都會型的社區林業計畫申請個案,卻發現這些社區個案業務無法與林務局的工作連結,這些社區林業個案就像是獨立於林業之外的新政策。因此社區林業推廣的範圍有多大?社區林業計畫的評估是以量還是以質取勝?經費是否充足?關於社區林業的定位是存有疑問的。

引用文獻编辑

  1. 社區林業申辦資訊網. (2005). 林務局第一階段社區林業計畫標準作業程序(SOP)手冊.
  2. 社區林業申辦資訊網. (2009). 97年林務局第一階段社區林業計畫統計.
  3. 行政院農業委員會林務局. (2008). 社區林業計畫三階段計畫說明. 社區林業計畫申請資訊網
  4. 行政院農業委員會林務局. (2008). 2008 年社區林業學術研討會. 社區林業計畫申辦資訊網
  5. 張慧嫻. (2005). 第一階段社區林業計畫的建構與想像----2002-2004年. 國立台灣大學森林環境暨資源學系碩士論文.
  6. 黃書娟. (2007). 社區林業的政策與計畫執行之研究 — 以羅東林區管理處為例. 臺灣大學生物資源暨農學院森林環境暨資源學研究所碩士論文.
  7. 盧道杰. (2003a). 社區林業與原住民關係之研究,行政院農委會林務局委辦計畫〈計畫編號 92-00-2-02〉. 台北:台灣大學森林系.
  8. 盧道杰. (2003b). 他方之石可以攻錯----世界社區林業的發展概況. 台灣林業, 29:1, 22-27.
  9. FAO. (1978). Forestry for Local Community Development.

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